viernes, 2 de agosto de 2013

Relación Nación – Provincias.


Relación Nación – Provincias.
‘’El conflicto presupuestario entre la Nación y la Provincia de Córdoba’’

BARRILE, Macarena – ZABALA GALLARDO, María del Rosario


El objetivo general de nuestro trabajo refiere a la voluntad de pensar la relación Nación-provincias en términos de federalismo político, a través del análisis de un caso práctico como lo es la política de tipo presupuestaria desarrollada entre la Nación y la provincia de Córdoba luego de los comicios electorales de 2011.



Ahora bien, reflexionar acerca de tales cuestiones implica, al menos en una primera instancia, justificar decisiones que han sido tomadas con fines metodológicos y en razón de su relevancia para con el objeto de estudio. En este punto se vuelve relevante comprender en términos teóricos por qué las cosas se sucedieron de este modo y no de otro y cuál es la lógica subyacente a los distintos fenómenos históricos. En este sentido y desde una perspectiva materialista, se asume en este trabajo que pensar a la relación Nación-provincias implica necesariamente reflexionar acerca del tipo de Estado y de su construcción. Dando un paso más, comprender el tipo y la forma que asume el Estado involucra pensar a la coalición dominante de relaciones productivas y sociales que preexiste a la cuestión particular (cualquiera sea) que se pretende analizar.


1. Aproximación histórica y conceptual

De este modo, autores argentinos como Oscar Oszlak y Marcelo Cavarozzi han reflexionado en distintos momentos sobre el Estado argentino en términos de su construcción, su funcionamiento y sus resultados. Es por ello que las categorías planteadas en sus escritos nos permitirán profundizar acerca del conflicto presupuestario entre la Nación y la provincia de Córdoba.

La formación del Estado, en lógica oszlakiana, es un aspecto constitutivo del proceso de construcción social en el que se van definiendo distintos planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos configuran cierto orden, y en la conformación de éste contribuyen elementos como el desarrollo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, la estructura de clase resultante o la inserción de la sociedad en la trama de relaciones económicas internacionales. Sin embargo, este orden social no es simplemente el resultado de la yuxtaposición de elementos. Por el contrario, el patrón resultante depende también de los conflictos y desafíos que el propio proceso de construcción social encuentra en su desarrollo histórico. Dentro de este proceso de construcción social, la conformación del Estado nacional supone a la vez la configuración de la instancia política que articula la dominación en la sociedad y la materialización de esa instancia interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. (OSZLAK, 1997)

Ahora bien, y en concordancia con lo anterior, la conformación de ese Estado no es un proceso inocuo libre de sentido. Al mismo tiempo, ese proceso implica para Oszlak la posesión por parte de esa instancia articuladora de una serie de condiciones de ser Estado, es decir, condiciones de estatidad. En palabras de Oszlak: “la condición de estatidad […] se da con el surgimiento de una instancia de organización del poder y ejercicio de la dominación política. De este modo, el Estado es relación social y aparato institucional”. (OSZLAK, 1997) En este sentido, la estatidad supone la adquisición por parte de esa entidad de una serie de propiedades que refieren a la capacidad de externalizar su poder (soberanía externa), la capacidad de institucionalizar su autoridad (soberanía interna), la capacidad de diferenciar su control y finalmente, la capacidad de internalizar una identidad colectiva. Estos atributos, aclara Oszlak, no definen a cualquier estado sino a un Estado nacional. (OSZLAK, 1997)

Continuando, la cuestión de la entidad estatal no es plausible de desvinculación con el fenómeno de surgimiento de la nación. En este sentido, el doble carácter del Estado (abstracto y material al mismo tiempo) encuentra cierto paralelismo con el concepto de nación, en el que se conjugan también elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciación e integración de la actividad económica dentro de un espacio territorialmente delimitado; mientras que los aspectos ideales como la difusión de símbolos, valores y sentimiento de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguajes, etc., configuran una identidad colectiva. (OSZLAK, 1997)

En resumidas cuentas, la formación del Estado Nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unívoco, de constitución de una nación y de un sistema de dominación. La constitución de la nación, una vez más, supone en un plano material el surgimiento y desarrollo de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas, y en un plano ideal, la creación de símbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia. Este “arco de solidaridad”, proporciona el principal elemento integrador de la sociedad y a la vez, el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. (OSZLAK, 1997)

A lo largo del proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de ámbitos y materias de actuación creados por el propio proceso de diferenciación social que tiene lugar paralelamente. La expansión del aparato estatal deriva entonces del reciente involucramiento de sus instituciones en áreas problemáticas de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación. El grado de consenso o coerción implícito en estos aspectos de apropiación depende de la combinación de fuerzas sociales que los enmarcan. Es posible afirmar que estos procesos se hallan respaldados siempre por alguna forma de legitimidad derivada del papel que el Estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. (OSZLAK, 1997)

En este sentido, en el proceso de conformación del Estado argentino se sucedió un acuerdo de constituir un Estado federal en un cálculo costo-beneficio tanto por parte de Buenos Aires como de las provincias; cálculo al que subyacían las distintas visiones de organización, los diversos sentidos de relaciones productivas y el circuito económico, como así también la cuestión de los recursos en materia de los cuales fue dándose una progresiva descentralización de funciones y de capacidades tributarias que definían un modelo económico y por ende, un modelo político. Este acuerdo en torno al Estado federal en lo político gira en torno al federalismo fiscal como condición de ese federalismo político que tiene instituciones, autonomías provinciales y capacidades jurídicas (regulación, obras, recursos, deuda, etc.) ¿Por qué? Porque los recursos permiten producir y reproducir las relaciones dominantes al interior del país.

De este modo, Oszlak piensa la historia argentina como una constante búsqueda de un orden para garantizar un progreso en términos de una correcta combinación de factores de la producción (tierra, capital y trabajo) que define un modo de organización nacional y de inserción internacional. Bajo estas líneas conceptuales e históricas es posible pensar todo el desarrollo del proceso de formación del Estado argentino.

En este punto es importante aclarar que la corriente liberal que consolidó la formación del Estado argentino en el marco de la “Generación del ´80” (1880) es de tipo económica pero no política en el sentido que fue la definición de un modo de organización nacional y de inserción social de tipo liberal, pero fue el Estado con sus distintas penetraciones (Oszlak) el que llevó a cabo tal proceso de consolidación. Sobre esta aclaración Cavarozzi se propone dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿cómo cambian las relaciones sociales en América Latina? ¿Y el Estado? ¿Y las relaciones del Estado y la sociedad? Y llega a conclusiones tales como que en América Latina el Estado cambia de un modo diferente en que lo hace el Estado en Europa y el resto del mundo. Como el espacio temporal seleccionado por este autor se ancla entre 1930 hasta 1990, el Estado sobre el que reflexiona es el Estado de Bienestar. Este tipo de Estado surge en el contexto de la crisis de 1930 avanzando sobre espacios de la sociedad civil que antes no ocupaba. Las relaciones sociales subyacentes se modifican y en ese sentido también lo hace la relación de dominación.

Las demandas de prestaciones sociales aumentan en estrecho vínculo con un contexto económico diverso que ahora tiene inflación. Esas nuevas demandas van incorporándose al Estado que si bien antes era regulador también era liberal, para dejar paso a un Estado productor. La diferencia del Estado que se reconfigura en América Latina (específicamente en Argentina, Brasil y México) radica para Cavarozzi en la forma en que el Estado latinoamericano aborda la resolución de las nuevas tensiones en la estructura de dominación: en el Estado de Bienestar se resuelven a través de los mecanismos que provee el sistema político, es decir, de forma institucionalizada; mientras que en América Latina el Estado tiene un rol central, pero más aún ese rol pertenece al Poder Ejecutivo en su relación con los representantes de sectores sociales específicos.

El concepto novedoso en lógica cavarozziana es el de Matriz Estado-céntrica (en adelante MEC), que define a un Estado como resultado de pujas e intercambios inestables y no institucionalizados con grupos sociales sectoriales, en el marco de un mundo cada vez más inestable en términos económicos (aumento generalizado de la deuda externa y de inflación). Ese intercambio, una vez más, es no institucionalizado y clientelar, con la voluntad de satisfacer la demanda social presentándose distinto al anterior modelo de Estado. Esta voluntad implicó la inserción en un incipiente proceso de industrialización por sustitución de importaciones que, en términos reales, terminó satisfaciendo necesidades, atendiendo a las demandas sectorialmente. (CAVAROZZI)

Con lo anterior, Cavarozzi afirma que es aquí donde se comprende la tensión y el péndulo que se produce en el Estado latinoamericano, específicamente argentino, de la MEC: un vaivén constante entre la democracia y los golpes cívico-militares. Se deduce así que en América Latina lo que hubo fue un modelo híbrido de Estado entre lo democrático y lo autoritario, que si bien fue ampliando sus bases de sustentación en el marco de la extensión del sufragio, su discrecionalidad lo volvió autoritario. De este modo, Cavarozzi plantea una tensión de doble sentido para leer el Estado latinoamericano. (CAVAROZZI)

Dando un paso más, la MEC se extiende hasta los procesos de Reforma de Ajuste Estructural (en adelante RAE) que se sucedieron en la década de los noventa en América Latina. A partir de estos procesos RAE se da una retracción del Estado y la matriz se despeja de actores y de demandas. Cavarozzi afirma que hasta esa época el Estado era proveedor y productor inclinándose alternativamente por sectores particulares y sus demandas y no, una vez más, por vías institucionalizadas. En este sentido, el Estado de la MEC era un Estado dirigista de la sociedad y la economía en función de los intercambios sectoriales en un marco clientelar. En estas líneas, es posible evidenciar una noción de ciudadanía también entendida como distinta en América Latina en relación a Europa y el resto del mundo: una ciudadanía que es representativa pero no partidariamente sino de forma clientelar. (CAVAROZZI)

Desde esta perspectiva, Cavarozzi nos permite comprender una forma de Estado que se evidencia por debajo de las distintas coyunturas del péndulo “democracia-autoritarismo”. El concepto de la MEC da la posibilidad de pensar esta parte de la historia del Estado en Argentina en términos del juego de demandas en la relación de dominación. En esa relación de dominación es donde se producen los cambios que se manifiestan en las coyunturas de “cuellos de botella”, como establece Cavarozzi. Y esto es así porque los intercambios sectoriales y no institucionalizados son, al mismo tiempo, inestables; por ende, los resquebrajamientos de la relación de dominación en esos períodos de “cuello de botella” son mucho más violentos sumados y en paralelo al caos económico de deuda e inflación. ¿Por qué? Porque los intercambios políticos clientelares implican la anulación de aquel sector que no está involucrado, a diferencia de los intercambios políticos que se producen en el marco del Parlamento donde están todos los sectores representados. (CAVAROZZI)

Retomando las categorías de Oszlak, la construcción del Estado Argentino fue una constante búsqueda de un orden que garantizara un progreso. Luego de la MEC y de las distintas formas que adquirió el Estado, lo que había era desorden. En este sentido, afirma Cavarozzi, el derrumbe de los autoritarismos en la década del 80 marcó el agotamiento de la MEC y el pasaje a una nueva matriz societal. La instalación de regímenes democráticos no solo implicó que las dictaduras militares fueran desplazadas sino que también las transiciones expresaron el agotamiento de las formas de hacer política que habían predominado durante casi medio siglo. (CAVAROZZI)

Así las cosas, comprender cuáles fueron las tendencias que se perfilaron en ese derrumbe, permitirá delinear la estructura en la que se enmarcan los procesos RAE. Estás fueron, según Cavarozzi, la relativa pérdida de centralidad de la política y la desorganización de los comportamientos sociales. En este sentido, el agotamiento de la fórmula política de la MEC no sólo implicó un descentramiento de la política sino también la desorganización de los patrones tradicionales de conducta. Bajo esta lógica, Cavarozzi anuncia un nuevo fenómeno: “la aparición de una nueva generación de caudillos-presidentes que basaron su appeal en discursos y estilos de sesgo anti-político” y nos da como ejemplo al presidente Menem. Cavarozzi continúa aclarando que esos nuevos caudillos establecieron una complicidad con las masas que reforzaba la apatía política de éstas. Después de experimentar la declinación de sus ingresos y de su bienestar general, la clase media pretendía que alguien “haga las cosas” pero sin tener que participar. Es por esto que esos nuevos caudillos se apoyaron en una presidencia absorbente y exacerbadamente centralizadora. (CAVAROZZI)

Finalmente, Cavarozzi arriba a la conclusión de que la MEC no estuvo solamente asociada a la sustitución de importaciones ni al cierre parcial de las economías, sino también a una fórmula política particular y a cómo ésta resolvió los conflictos en torno a intereses y valores. En esta fórmula, el Estado sustituyó parcialmente al mercado. Sin embargo, el Estado se constituyó en el “anclaje” de un régimen político organizado de acuerdo a principios jerárquicos y no representativos. Como consecuencia en la América Latina estado-céntrica, la democracia fue débil. (CAVAROZZI).

Ahora bien, ¿y el federalismo? Responder a este interrogante o al menos esbozar las distintos lineamientos que permiten abordar esta temática tan discutida y tan poco definida en la Argentina, es el objeto del presente artículo. Las perspectivas teóricas analizadas hasta el momento dan la posibilidad de leer la historia de la Argentina, el momento específico de los procesos RAE y el propio conflicto presupuestario coyuntural entre la Nación y la provincia de Córdoba, bajo la misma lógica.


2. Antecedentes

Dicho esto y en tanto breve orientación hacia la investigación, consideramos que reflexionar acerca de las políticas de ajuste estructural en la década de los noventa, implica necesariamente la contextualización de la época anterior: crisis de hiperinflación y consecuencias de la deuda externa que derivaron en caos económico y social y con graves impactos en la gobernabilidad.

En el caso argentino, se vuelve importante destacar que, no obstante el contexto que se describe es de crisis, ésta no basta por sí sola para justificar la reforma. En lo que refiere a la identificación de actores de este evento político, nos encontramos en primera instancia con la dirigencia política del radicalismo, cuya incapacidad para sobrellevar los comienzos de esa crisis le significó su renuncia antes de finalizar el mandato. Consecuencias de gran relevancia se ponen en evidencia a la hora de analizar la relación de poderes ejecutivo-legislativo durante la Administración Menem. En relación a este punto y en términos del sistema político y de diseño institucional, es posible identificar durante ese periodo un poder ejecutivo dominante con un poder legislativo subordinado. Esto fue así, como resultado de una oposición débil que cuando estuvo en el poder no pudo afrontar la crisis, e incluso, se la reconoce como responsable de la misma. Otros actores de relevancia fueron los distintos grupos de interés tanto nacionales como internacionales, en busca de financiamiento. Finalmente, otro actor identificable es la ciudadanía en su conjunto, entendida como sociedad civil. (GERCHUNOFF, TORRES, 1996)

En lo que refiere al presidente Menem como figura política, una vez asumido el poder, éste se embarcó en un giro pragmático que lo llevó a un accionar distante de aquel prometido durante su campaña política. Un caudillo que había basado sus discursos en la promesa de una reforma productiva, dejaba en claro que el Estado proveedor y abarcador no era la salida. Por contrario, presentaba al modelo neoliberal (radicalmente distinto) como la solución a esa crisis. Ante esto, es posible identificar a tales grupos de interés y a la sociedad toda como actores tolerantes al giro pragmático frente a la intolerancia de los mismos al reciente pasado hiperinflacionario y caótico. Lo que sucedió, en concreto, fue un cálculo de costo-beneficio: los grupos de interés y la ciudadanía en términos de la tolerancia descrita supra; mientras tanto, el presidente apeló a un aprendizaje negativo, aplicando un modelo distinto del pregonado previamente con reformas de tipo estructural a cambio de la estabilidad y la gobernabilidad. (ACUÑA, SMITH, 1996)

Entretanto, en la combinación de poderes políticos que el presidente fue capaz de construir permitiéndole llevar adelante esta reforma, se menciona una vez más a aquella débil oposición que vuelve al poder legislativo no sólo subordinado por poseer el presidente mayoría parlamentaria, sino también por esta incapacidad de la oposición de frenar las iniciativas del poder ejecutivo. Por otro lado, entre aquellos sectores que apoyaban al presidente Menem encontramos al Partido Justicialista, a los grupos económicos en busca de financiamiento, a la clase media urbana, pero también al Partido Justicialista disidente, a los partidos provinciales entre otros que fueron sumándose al apoyo por esta capacidad del presidente de aunar voluntades. En este punto, es importante profundizar acerca de la base de sustentación que el presidente Menem fue capaz de construir y consolidar. En la década de los noventa, se sucedió una importante migración del campo a la ciudad, acompañada de otro fenómeno social como fue la consolidación del sistema educativo. Cuando se reflexiona sobre el gobierno de Menem no se debe olvidar un factor de gran importancia: un gobierno del Partido Justicialista que por eso contaba con el apoyo de los sectores bajos de la sociedad y, al mismo tiempo, por la garantía de financiamiento, también contaba con el de los sectores urbanos medios, medios altos. Esta fue la construcción menemista: factor decisivo en la implementación de la reforma. (ACUÑA, SMITH, 1996)

El diseño institucional descrito supra, la tolerancia social y la combinación de poder político con que contaba el presidente fueron los factores que permitieron profundizar la potencialidad de la crisis para configurarse como oportunidad en términos de la instauración de una reforma de tipo estructural; todo esto en un país carente de anteriores reformas de este tipo. En síntesis, la crisis hiperinflacionaria y de gobernabilidad en el que se enmarcó la reforma no era suficiente por sí sola para llevarla efectivamente a cabo. Se necesitó también de actores que tolerasen el giro pragmático y que el modelo a aplicar satisficiera al menos algunas de las necesidades de esos actores: el financiamiento y la gobernabilidad. La construcción menemista cumplió con todos esos objetivos.

Y como es característico de escenarios donde el poder legislativo es subordinado, el presidente no necesitó hacer uso y abuso de sus poderes unilaterales para aplicar los cambios que buscaba, sino que los hizo por ley. Las consecuencias de esta construcción son, en primera instancia, la instauración de la reforma estructural y, a su vez, una fragmentación del sistema partidario que surgía de las disidencias de los dos grandes partidos políticos (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) por sus fracasos reiterados. Finalmente, la última de las consecuencias refiere a la aparición de nuevos movimientos sociales en reclamo a las falencias de esta tan prometedora reforma estructural.

Lo cierto es que fueron las capacidades de las que gozó el Presidente Menem derivadas, por una parte, del diseño institucional en sí mismo –consistente en un poder ejecutivo dominante con un poder legislativo subordinado. – y del poder político, por otra, que le significó mayorías legislativas como así también a niveles municipales y provinciales, las que permitieron la consecución de un objetivo tal como la adecuación del sistema de Coparticipación Federal a su política económica mediante disciplinamiento fiscal. En este sentido, la racionalización de los gastos del Estado Nacional para lograr el superávit fiscal, suponía forzar a las provincias a que ajustaran sus cuentas públicas, siendo el instrumento por excelencia a tales fines nada más y nada menos que la coparticipación. Como consecuencia, una parte importante de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias se verían afectados por los gastos específicos del gobierno nacional; de manera simultánea, se decidió la descentralización de los servicios públicos, que implicó transferir a las provincias erogaciones que hasta ese momento estaban a cargo de la Nación.

Dando un paso más y esta vez en línea con la construcción originaria del Estado en Argentina, la relación de Buenos Aires con las provincias, siempre fue de redistribución. El primero tenía el puerto y las segundas debían enviar sus recaudaciones y esperar la parte correspondiente a cada una. Incluso la organización política definitiva en la Argentina, al menos desde lo formal, estuvo marcada por este conflicto (periodo 1853-1860). Así las cosas, reflexionar acerca del federalismo implica pensar al vínculo Nación-provincias. Al respecto, la Constitución Nacional de 1853 entiende que las provincias se erigen como autónomas en función de, en primer lugar, la capacidad que le es atribuida para definir sus propias políticas públicas; en segundo lugar, la capacidad para elegir sus autoridades y, finalmente, una capacidad de tipo tributaria, relativa a la facultad de administrar sus recursos.

Ahora bien, comprender que las dos primeras condiciones referentes al federalismo político dependen en su realización de la obtención de recursos para su financiamiento por medio del ejercicio del federalismo fiscal que traspasa la tercera de tales condiciones, significa asumir al federalismo fiscal – en términos de la obtención de los recursos indispensables – como condición indisoluble del federalismo político. Dando un paso más, la configuración del federalismo fiscal como condición indisoluble del federalismo político implica que no obstante las dos primeras capacidades hacen referencia al federalismo político y la tercera al federalismo fiscal, cuando alguna de estas capacidades falla se pone en jaque la autonomía de la provincia. En este sentido, la reforma de la década del noventa supuso que a la descentralización de las funciones del Estado desde la Nación hacia las provincias se contrapuso al mismo tiempo una centralización de los recursos.

Lo anterior tuvo serias connotaciones. En primer término, es importante reflexionar porqué es tan relevante para el poder ejecutivo nacional la designación de autoridades a nivel provincial y municipal. En esta línea, decimos que para la construcción de poder nacional se vuelve relevante la conformación de coaliciones políticas nacionales compuestas por los líderes provinciales y municipales (por ejemplo, lo foros de intendentes kirchneristas en la actualidad). En segundo lugar y en estrecha relación con lo anterior, antes que por una ley de coparticipación, el proceso de descentralización de funciones se vio acompañado por el Pacto Fiscal de 1992. Subordinado a una lógica discrecional que siempre había existido pero que ahora se desenmascaraba, el Pacto Fiscal supuso importantes implicancias en la asignación de recursos. La Ley Nº 23.548 de 1988 que define el sistema de coparticipación que rige en la actualidad, estableció una distribución primaria del 42,34% para la Nación y del 54,36% para las provincias, apartando un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas, y 1% al fondo de Adelantos del Tesoro Nacional (ATN). (BOTANA, 2010)

El establecimiento del Pacto de 1992 trajo consigo la introducción de fondos pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. De modo paralelo, a las provincias se les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. Por último, en 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del Estado. Por medio de tales pactos, el poder ejecutivo nacional otorgaba liquidez a cambio de la cesión de autonomía fiscal de las provincias; la Nación centraliza de este modo recursos y se desliga de funciones sin dotar a las provincias de los recursos necesarios para llevarlas adelante. Entre las reformas que se sucedieron estaba la privatización de las cajas, de los Bancos y de las empresas estatales de las provincias. (BOTANA, 2010)

Finalmente, no obstante las reformas de primera generación sí se realizaron, la dificultad estriba en que las de segunda generación no. Es a partir de este manejo discrecional de los recursos que el federalismo político falla y se convierte en debilidad institucional. Después de todo, lo importante es destacar el modo en que el poder ejecutivo nacional aplicaba la discrecionalidad a la hora de otorgar recursos. Sin embargo, aquí se refiere a una discrecionalidad de tipo negativa en la que, más que otorgar recursos que posibilitasen la obtención de las reformas requeridas a las provincias, aquellos les eran arrebatados cuando no las llevaban a cabo. En este punto y a los fines de esta investigación, es meritorio destacar que la provincia de Córdoba no efectuó, durante este periodo, ninguna de esas privatizaciones.


3. Diagnóstico



Realizadas las anteriores consideraciones y en vistas al análisis a continuación, el caso práctico seleccionado implica reflexionar sobre los actores protagonistas de tal situación, a saber: la Nación, que utiliza los recursos para repartirlos de manera discrecional y para lograr disciplinamiento partidario, tiene por motivación principalmantener la construcción de poder a partir del apoyo de poderes provinciales y nacionales, cediendo los recursos a aquellas provincias donde encuentra base para la construcción de poder. En segundo lugar, las provincias aquí representadas por Córdoba, como una provincia que busca recobrar su tercer capacidad explicada supra (capacidad de obtener recursos) para mantener la autonomía que le es reconocida constitucionalmente. Otro actor relevante es la Corte Suprema de Justicia[1], que existe como órgano de poder en representación del poder judicial, encargado de mantener el equilibrio del sistema de pesos y contrapesos característico de la división de poderes. Finalmente, la ciudadanía también es considerada un actor relevante en términos de accountability.


En relación a lo antedicho, la reelección de la Presidenta, la preeminencia de su partido a nivel nacional, y la necesidad de los partidos opositores de generar una fuerza política alternativa viable han llevado al resurgimiento de la discusión centrada en el federalismo fiscal. En términos económicos, la provincia de Córdoba cuenta hoy con un gran déficit y necesidad de fondos, siendo que de la Nación provienen todos los recursos posibles a los que puede recurrir (coparticipación, préstamos, adelantos). La existencia de los pactos fiscales refleja tal falencia del federalismo fiscal, y es a ello a lo que apunta la demanda de la provincia. En términos políticos, la situación no se resume a una cuestión de fondos. Como hemos analizado supra, el débil o inexistente sistema de federalismo fiscal y la discrecionalidad de reparto muchas veces permite la construcción de poder nacional, siendo esto precisamente lo que busca demoler el Gobierno Cordobés. Lo anterior es, a su vez, una estrategia del gobernador cordobés para la construcción de su propio poder, para ascender en la escala, para defender no sólo los intereses de su provincia sino de varias provincias en su misma situación, y conseguir así coaliciones posibles para la construcción de un poder nacional, en vistas a su posible candidatura presidencial. Como se ha mencionado anteriormente, el poder nacional se construye en las provincias y, de este modo, puede De la Sota desarticular el poder nacional, buscando crear el propio. A esto también ha contribuido la situación actual de relación de poderes en Córdoba. En este momento, Córdoba cuenta con gobierno unificado, y el Poder Ejecutivo cordobés se presenta como de tipo dominante, apoyado por una mayoría legislativa subordinada que le ha permitido, por ejemplo, la sanción de la ley de denuncia al Pacto Fiscal. Si se encontrara con otro escenario en la legislatura, quizás el proceso se hubiese dificultado o no sería el mismo.

En este sentido, los resultados de los comicios electorales correspondientes a septiembre de 2011 cobran significancia al haber otorgado la victoria al “candidato oficialista’’ del partido Unión por Córdoba, Juan Manuel de la Sota, quien minutos luego de su elección no tardó en anunciar el nacimiento del “cordobesismo”, movimiento que – en sus términos - estaría destinado a la defensa de los intereses de la provincia. Asimismo, la Nación no quedaría fuera de los agradecimientos en aquella ocasión. "A la Nación le digo lo que ya sabe (...) Cuenten con Córdoba para resolver problemas y no para crearlos artificialmente. Con memoria, claro que sí, pero también con imaginación, con mucha imaginación" (DE LA SOTA, 2011) Sin embargo, las mutuas condescendencias no alcanzarían para evitar el reclamo que, tan sólo un año después, llegase a la Nación por parte del gobernador cordobés. Reclamo sustentado en la necesidad de que recursos coparticipables fuesen utilizados para hacer frente al pago de los haberes a los jubilados provinciales ante la deuda de más de $ 1.000 millones de pesos que la ANSES mantiene con la Caja de Jubilaciones cordobesa; cuyo pago reclamó en una demanda presentada ante la Corte Suprema de Justicia. (LA VOZ DEL INTERIOR, 2012)

Tales reclamos implican remontarse resumidamente al proceso de transferencia asumido por parte de ciertas provincias a la Nación en torno a sus respectivos sistemas previsionales. En este sentido, el control de dichas cajas por parte de ANSES, supondría por contraparte que el organismo debería hacerse cargo del déficit de los sistemas previsionales de aquellas provincias que no las habían cedido, entre las cuales se encontraba incluida la provincia de Córdoba. A continuación, en el año 1999, se firmó un pacto en el que se establece que eso sería así, siempre y cuando los gobernadores "armonicen" sus sistemas con las pautas de la ANSES, compromiso que incluyó el de la provincia de Córdoba. Lo cierto es que, a partir de ese momento, varios convenios se sucedieron en vistas al progreso de tales adecuaciones. "Lo primero que hay que decir es que, al día de la fecha, Córdoba fue quien más avanzó en ese proceso de armonización" (GIORDANO, 1999), se encargó de asegurar el titular de la Caja de Jubilaciones de Córdoba, Osvaldo Giordano. Aun así, a comienzos de la gestión de Juan Schiaretti, la ANSES dejó de enviar los fondos correspondientes a ese déficit. (PAGINA 12, 2012; EL CRONISTA, 2012)

El entonces gobernador demandó a la Nación ante la Corte Suprema de Justicia, que citó a las partes a una audiencia pública. Durante tales audiencias, que tuvieron a Schiaretti representando a Córdoba y a Amado Boudou como titular de la ANSES, se procedió a la confección de un nuevo acuerdo que obligaba a la Nación a cubrir el déficit de la Caja de Córdoba, en tanto y en cuanto esta provincia cumpliese con las pautas de la ANSES. En los puntos que Córdoba no cumpliera, esa parte del déficit la enfrentaría la gestión provincial. Bajo esas condiciones se firmó el convenio 2008/09 en el que se reestatizó el sistema previsional, repitiéndose la fórmula en el pacto 2010/11 en el que se dispuso que la Nación abonaba las cuotas mensuales para cubrir el déficit correspondiente a la "proporción armonizada" de la Caja, mientras correspondería a Córdoba cubrir la parte "no armonizada". Finalmente la interrupción, desde enero de 2011 y sin previo aviso, del envío de fondos desde la Nación por la aparente no adecuación de la provincia de Córdoba, encontraría su punto más álgido en el anteriormente mencionado reclamo interpuesto por el Gobernador de la Sota ante la Corte Suprema de Justicia en el año 2012. (EL CRONISTA, 2012)

Entretanto, la imagen política más curiosa por esas semanas fue aquella que retrató al gobernador de Córdoba, José Manuel de la Sota, cenando con el jefe de Gobierno porteño, Mauricio Macri y una variada palestra de políticos opositores: Francisco de Narváez, Federico Pinedo, Patricia Bullrich, Graciela Camaño, Hugo Biolcati, Mario Llambías, Eduardo Menem, Ramón Puerta, Eduardo Amadeo, Jesús Cariglino, Hilda “Chiche” Duhalde, Gerónimo Venegas, Ricardo López Murphy, Silvana Giúdici, Oscar Aguad y Claudia Rucci, entre otros. (MAKARZ, 2012)

Ante tales circunstancias, favorecedoras todas de consagración de la coparticipación como un nuevo no tan nuevo eje del conflicto Nación- Provincias, que incluyó el avance (y posterior retroceso) de un proyecto de ley de ajuste de las jubilaciones provinciales y una feroz represión policial de las movilizaciones que se manifestaron contrarias a tales intentos (en las que participaron cuarenta mil trabajadores), el gobernador De la Sota fue más allá. Y esto significó en términos concretos, quebrantar unilateralmente el Pacto Fiscal de 1992, en el que las provincias habían acordado resignar el quince por ciento de la coparticipación para la administración nacional. A su favor,se promulgó la Legislatura cordobesa que en los primeros días de agosto del 2012 decidió la aprobación de una ley con la cual la provincia dejaba de estar adherida al plan que autorizaba a la Nación a retenerle el quince por ciento de la coparticipación para financiar la ANSES, vigente desde 1992.

Por su parte, a las esperanzas mantenidas desde el oficialismo de que tal como venía sucediendo con los intentos de perfilar un candidato “fuerte” de la oposición, el protagonismo de De la Sota en la escena nacional no resultase del todo provechoso, se suman las dificultadas expuestas por el gobernador de Córdoba en sus intentos por proyectar su figura como alternativa para 2015 con movimientos tan fugaces y antagónicos que instala pero no logra capitalizar. Al respecto, es relevante destacar que sólo Ricardo Colombi, gobernador de Corrientes, se plegó a De la Sota en sus esfuerzos de manera explícita. (MAKARZ,2012)

Así las cosas, el intento de asomar un incipiente frente antikirchnerista, una entelequia que desde 2008 es “fogoneada” por los poderes mediáticos y las voluntades optimistas de políticos que no transcienden más allá de sus territorios, parecía encontrarse basado, esta vez, en una impugnación sobre un supuesto enfoque “antifederal” del gobierno nacional. Será tal enfoque “antifederal’’, entendido en términos de “discrecionalidad’’ en la redistribución de los recursos, aquel que se constituya como principal problema del presente análisis de políticas públicas, susceptible de ser abordado como tal a partir de su enfoque propio y característico desde el momento en que esta investigación tiene por objetivo contribuir a la mejora o racionalización del proceso de toma de decisiones concerniente a la política de coparticipación; intervención que a su vez se pretende llevar a cabo con la convicción de que las instituciones son organismos vivos que tienen un pasado y que están compuestas por personas.


Queda claro entonces que la discrecionalidad no se presenta del todo nueva en el marco del devenir de la historia argentina. De allí que se vuelve trascendental anclar los antecedentes de la investigación en el proceso de Reformas de Ajuste Estructural (RAE) que se sucedieron en la década de los noventa en la Argentina; prestando especial atención a las implicancias de este proceso en el federalismo fiscal como condición y, por ende, en el federalismo político. Con lo anterior, no es un dato menor que se recurra a la Corte Suprema de Justicia para resolver el conflicto. En este sentido, es importante destacar que este conflicto no es nuevo, y se ha buscado resolver de distintas maneras.

Sin embargo, actualmente se busca destacar la iniciativa institucional, la búsqueda de soluciones a partir de las instituciones, que no deja de ser además de un mecanismo legítimo, una construcción de identidad para De la Sota, en respeto de las Instituciones, colocando al Gobierno Nacional en la situación contraria. De allí que por medio de un análisis prospectivo, el afán de este trabajo sea traducir una realidad particular para plantear escenarios posibles y soluciones factibles, posibilitando de este modo su transformación.

Continuando y en el planteamiento de al menos tresefectos del estado de cosas, la transferencia de gastos a las provincias se ha producido sin una contrapartida de recursos que permite trascender el círculo vicioso entre este vínculo presupuestario y el incremento procíclico del gasto provincial. En concreto, tales restricciones presupuestarias y procíclicas implican la dificultad de endeudarse en los montos necesarios o a un costo razonable para gastos en inversión pública. De allí que en la búsqueda de alternativas posibles, resulte prioritaria la identificación de nuevas fuentes de financiamiento – públicas o privadas – capaces de contrarrestar tales dificultades, entre las cuales se destaca la cooperación internacional. Ejemplo notable de esto último resulta ser el crédito de doscientos cincuenta y siete millones de dólares del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (Bandes) obtenido por la provincia de Córdoba para la construcción de gasoductos troncales, que llevarían el servicio de gas a más de cien localidades, resultando beneficiados cuatrocientos mil cordobeses. Sin embargo, el 12 de febrero pasado el titular del Banco Nación, Juan Carlos Fábrega, remitió una carta al gobernador de la Provincia de Córdoba aduciendo que “ciertas cláusulas del contrato original habían sido modificados”, provocando que el trámite tuviese que ser reiniciado. Desde la perspectiva de los funcionarios provinciales, se trata de un obstáculo para comenzar un proceso que ya contaba con el aval del Ministerio de Economía y el Banco Central, razón por la cual el gobernador José Manuel de la Sota no descarta recurrir a la Justicia Federal para tratar de conseguir el aval del Banco Nación. (CAÑAS, 2013)

En este punto, dando un paso más, queda claro que la inhabilitación de recursos desde el gobierno nacional a la Provincia de Córdoba resulta susceptible de ser entendida como un agravio en contra de la autonomía que le es garantizada constitucionalmente a las provincias; obligando, en este caso, a la Provincia de Córdoba a traspasar las barreras de su propio Estado, para encontrar en los fondos provistos a través de la cooperación internacional, garantías a su autonomía en términos de disponibilidad de recursos como condición inexorable del federalismo político en el cual se encuentra formalmente inserta.

En el segundo de tales efectos, el esquema de distribución con las modificaciones que se han introducido reduce la masa coparticipable: la precoparticipación que quita un quince por ciento a las provincias, el veinte por ciento del Impuesto a las ganancias y el once por ciento del IVA. De lo que se trata actualmente es de los deseos de la provincia de Córdoba de
contrarrestar parte de su déficit presupuestario y la contracción que este déficit trae aparejada en los recursos susceptibles de ser sometidos al régimen neto de coparticipación, a través del abandono de su participación en la cofinanciación del sistema previsional. Al respecto, desde la provincia de Córdoba se arguye que tal precoparticipación se establecería provisionalmente en vistas al sostenimiento del sistema previsional y, de modo primordial, en atención a los objetivos de transformar el régimen de reparto en uno de capitalización. Más específicamente, la postura del gobierno cordobés entiende que los recursos deben volver a las provincias porque ya no está vigente la razón del aporte, que refería a la financiación de la transición de un sistema previsional a otro. (ACOTTO, MARTINEZ, MANGAS, 2012)

Sumado a esto, y una vez más, la detracción del veinte por ciento del Impuesto a las ganancias y del once por ciento del IVA, con el fin de financiar el déficit del sistema de pensiones y jubilaciones tras la reforma previsional, supone para la provincia de Córdoba la contracción de los recursos susceptibles de ser sometidos a la coparticipación. Ante tales inquisiciones, el gobierno nacional rebate afirmando que, en primer lugar, el convenio firmado en diciembre de 2009 establece que la exigibilidad del financiamiento del déficit previsional comprometido por el Estado nacional se encuentra supeditada al cumplimiento de los compromisos asumidos por la provincia, que ratifican lo previsto en un convenio anterior correspondiente a septiembre de 2008. Concretamente, Córdoba se comprometió a armonizar su funcionamiento con los parámetros nacionales en términos de edad jubilatoria, servicios con aportes, compensaciones entre ambos requisitos, pensiones por invalidez y fallecimiento, determinación del haber inicial y movilidad. Sin embargo, fundamentalmente, desde la Nación se afirma que una “renuncia” nacional a tales recursos, si bien implicaría un mayor financiamiento para los gastos provinciales, también llevaría a “castigar” el mencionado proceso de ampliación de derechos sociales generado en los últimos años. La estrategia de la Provincia de Córdoba, entiende el gobierno nacional, supone un desfinanciamiento de la seguridad social nacional que podría resultar nocivo, incluso para los mismos gobiernos provinciales, dado que afectaría negativamente las condiciones de vida de una parte de la propia población que representan. (ACOTTO, MARTINEZ, MANGAS, 2012)

Frente a esta realidad se ha dado la implementación en la búsqueda de la obtención de recursos que compense la falencia de la no transferencia por parte de la Nación. Esta novedad impositiva debe ser creativa para pasar desapercibida en la sociedad civil al máximo de sus posibilidades o, en el mejor de los casos, tener el menor costo político. Por ejemplo, las tasas aplicadas al precio de los combustibles o al precio de los servicios públicos. En el primero de los casos, la provincia de Córdoba bajo la Administración De la Sota y en el marco del conflicto presupuestario con la Nación, decidió poner en marcha la aplicación de una Tasa Vial Provincial destinada, como versa la propia Ley, “ a retribuir la prestación de los servicios que demande el mantenimiento, conservación, modificación y/o mejoramiento de todo el trazado que integra la red caminera provincial, incluidas las autovías, carreteras y/o nudos viales incorporados por la presente norma al marco de la Ley Nº 8555, la que será abonada por todos los usuarios -efectivos o potenciales- de la misma, en oportunidad de consumir o adquirir por cualquier título, combustibles líquidos y gas natural comprimido (GNC) en la Provincia de Córdoba.” (LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA, 2012:1)

Sin embargo, cualquier medida a aplicar tiene un contexto y actores involucrados; y en este sentido, más allá de resolver en términos concretos la cuestión del financiamiento que busca la provincia viendo trunca su principal fuente, tiene implicancias a nivel social y político. ¿Quiénes son los destinatarios de esta tasa y, por ende, sus principales afectados? Los consumidores. Serán ellos quienes representen el costo social, no obstante podrán retribuirlo en términos políticos. Y esto es así dado que los otros dos actores centrales (la Nación y la provincia) serán quienes eviten pagar los costos políticos de cualquier medida. En el ejemplo analizado, y como sucedió de hecho, la Nación sale en defensa de esos consumidores declarando la inconstitucionalidad de la opción de política pública elegida por la Administración
De la Sota. En este sentido, el Gobierno nacional le reclamó a la Corte Suprema de Justicia que declare la inconstitucionalidad de la ley cordobesa por la cual se aplica una tasa adicional al precio de los combustibles. En conferencia de prensa, el Ministro de Economía, Hernán Lorenzino, y su vice, Axel Kicillof, señalaron que la medida que aplicó el gobierno de José Manuel de la Sota es “ilegal, inconstitucional y atenta contra la relación entre la Nación y las provincias”. Continuando, el Ministro de Economía de la Nación declaró que “este es un impuesto ilegal, ya que esta supuesta tasa se encuentra en contradicción con la Constitución nacional, es contraria al régimen de coparticipación de impuestos e incumple en algún aspecto la Ley de soberanía hidrocarburífera entre otras normas” y agregó que: “si las provincias van en contra de lo que marca la ley, esto implicaría una anarquía fiscal”. Por su parte, el jefe de Gabinete de la provincia de Córdoba, Oscar González, replicó: “si el gobierno nacional quiere ir a la Justicia que vaya, pero la tasa vial no es inconstitucional porque no es un impuesto, sino un cargo con asignación específica.” Durante esa misma presentación, los funcionarios del Gobierno nacional también acusaron al gobierno cordobés de estar incumpliendo el Pacto Fiscal II, “en donde las provincias acordaron derogar impuestos específicos que graven el gas, la energía eléctrica y los combustibles”. (PÁGINA ½, 2012)

En este marco, se vuelve evidente la voluntad de construcción y de consolidación de poder en términos de la base de sustentación en ambas partes del conflicto analizado. ¿Por qué? Porque la defensa que la Nación hace de los consumidores no es inocua. En sentido estricto, la aplicación de la tasa no tiene implicancias financieras para el Gobierno nacional. Sin embargo, la defensa de los consumidores en contraposición al Gobierno provincial tiene réditos políticos. En este punto, y en el marco de la presentación de distintas alternativas de solución a los problemas desagregados para alcanzar ese gran objetivo de la alternativa estructural, es posible evidenciar que una medida eficaz en lo económico (en el corto plazo) no implica necesariamente la eficacia en lo social y en lo político. Y esto es así, porque una medida de este tipo que no sea de carácter estructural no trasciende el intercambio sectorial de tipo clientelar. Esta Tasa Vial no se aplica, por ejemplo, al sector agropecuario, como se ha mencionado previamente en este artículo. Por ende, no atraviesa la estructura de fondo teñida de las prioridades de una relación dominante que determina la forma del Estado y de su organización tanto nacional como internacional. (OSZLAK, 1997)

Finalmente, un tercer efecto refiere a la creación de impuestos nacionales no coparticipados. Así las cosas, planteando la presentación de posibles alternativas de solución al problema inicialmente planteado, parecería que poco se habla y mucho menos se discute sobre el gran “pacto fiscal” aún pendiente. Pacto que significaría cumplir con lo dispuesto por nuestra Constitución Nacional que en su Artículo 75 establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que asegure “a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”. Por otra parte, la Constitución indica que esta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurará la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. (RAIMUNDI, 1996)Visto y considerando que la situación actual supone la pérdida de ingresos derivados de la recaudación nacional por parte de las provincias -ampliando la diferencia entre lo que se aporta y lo que se recauda- el cumplimiento del mandato constitucional de elaboración de una Ley nacional de coparticipación pareciera presentarse como la opción más eficiente y satisfactoria de política pública para trascender este problema desagregado, no obstante no haya sido aún llevada a cabo.

4. Estructuración del problema

4.1 Necesidades y problemas

Así las cosas, y en términos del modelo relacional de Emilio Graglia, se vuelve necesaria la identificación de los problemas y necesidades del caso particular, para poder de este modo elaborar distintas alternativas de solución. En palabras de Graglia: “el diagnóstico empieza con la identificación de necesidades insatisfechas y problemas irresueltos y concluye con la formulación de alternativas posibles.” (GRAGLIA, 2007:57). En el marco del diagnóstico de las políticas públicas, las necesidades y los problemas identificados se configuran como un “output” de ese primer momento del análisis y, a su vez, el “input” del segundo momento (formulación de alternativas posibles), constituyéndose así en “la bisagra” del diagnóstico. (GRAGLIA, 2007)

Dando un paso más, para este autor una política pública refiere a “proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad.” (GRAGLIA, 2007:19). En función de lo anterior, una necesidad es definida como “la carencia de una sociedad, es decir, lo que ésta requiere o precisa como calidad de vida deseada o bien común.” (GRAGLIA, 2007:30). De la aplicación de tales categorías al objeto de estudio del presente artículo, se deriva como principal necesidad identificada el diseño de una política de redistribución de recursos de carácter institucional, entendiéndola como aquella que trasciende el intercambio político de tipo sectorial que es llevado a cabo en un marco clientelar.

Retomando una vez más a Graglia, “las necesidades sociales (generales o particulares) y los problemas públicos no son sinónimos.” (GRAGLIA, 2007:31) En este sentido, los problemas se asumen como impedimentos que un gobierno o una administración en nombre del Estado, debe resolver para satisfacer las necesidades de una sociedad. Para el caso práctico particular de este artículo, el problema es entendido como el manejo discrecional en materia de distribución de recursos que ha caracterizado tradicionalmente al Estado argentino.

Continuando con el modelo gragliano, el autor sugiere conveniente el reconocimiento de “los proyectos existentes diseñados o gestionados por las dependencias gubernamentales o administrativas.” (GRAGLIA, 2007:45). Es por lo anterior, que los antecedentes analizados específicamente en la presente investigación, se anclan en los procesos RAE. En este sentido, la reforma simbolizó –en relación a períodos anteriores- una retracción del Estado que implicó la reducción, como se ha visto anteriormente, de la matriz estatal en términos de actores y demandas. No obstante su carácter novedoso, tal iniciativa no resultó concretamente en la satisfacción de la necesidad identificada, en el sentido de que no se resolvió sino que se radicalizó el disciplinamiento por financiamiento; constituyendo éste un intercambio político inversamente proporcional a una política de redistribución de tipo institucional. Es precisamente en este punto en que se hace evidente la factibilidad de aquella hipótesis que establece que el manejo de los recursos se ha visto subordinado, a lo largo del proceso de consolidación del Estado argentino, a tales intercambios políticos de tipo sectorial en un marco clientelar; reflejo esto último de las relaciones de dominación de cada período histórico.

Ahora bien, asumir que es propósito último de este trabajo traducir una realidad particular, para posibilitar de este modo su transformación, conduce inevitablemente al señalamiento de posibles causas, pero también de posibles alternativas. De esto se trata, precisamente, el análisis prospectivo: pensar “qué es lo que hay” respecto de “lo que ya se ha hecho” – tradicionalmente denominado ‘’estado de arte’’- pero sin perder de vista el sentido práctico (la capacidad de discernir e identificar relaciones de la realidad de forma práctica)y el sentido científico (el abordaje de tales realidades).En consecuencia, posicionarnoscomo “prospectivisitas” requiere de una amplia capacidad de inquietud en la búsqueda de soluciones, alternativas, y en el señalamiento de caminos que conduzcan a aquella situación que se presenta como ‘’carente’’ en términos de lo que la sociedad requiere como deseo social o bien común.

Sumado a aquello, el sentido de la crítica que se deriva de un análisis prospectivo, haciendo de la realidad algo susceptible de ser cuestionado, lleva a la focalización en la actual concentración de los recursos en manos del Tesoro Nacional que parece actuar en desmedro de la totalidad de las provincias. Al respecto, es importante destacar que hoy se transfiere automáticamente a favor de las provincias apenas el veintisiete por ciento de la recaudación nacional, es decir, el valor más bajo de los últimos cincuenta años . En este sentido, si bien es cierto que la Nación realiza transferencias adicionales de fondos a las provincias, estas no están sujetas a normas objetivas capaces de determinar cuál y cómo debe ser dicha distribución. La no existencia de reglas institucionales, sino más biende decisiones discrecionales, debilita seriamente la autonomía política de las provincias. En otras palabras, sin un adecuado régimen de coparticipación automática de fondos a favor de las provincias, el federalismo se convierte en una ficción utópica, por la clara dependencia de los gobiernos provinciales respecto de la Nación.

Dando un paso más, el planteamiento de posibles alternativas, según el modelo gragliano, supone “jerarquizar necesidades insatisfechas” y “priorizar los problemas irresueltos”. (GRAGLIA, 2007:60) En relación a este punto, tres problemasse cristalizan en el conflicto de coparticipación entre la Provincia de Córdoba y la Nación ante la ausencia de una política de redistribución de recursos de carácter institucional que trascienda el intercambio político de tipo sectorial llevado a cabo en un marco clientelar. A saber: en primer lugar, las transferencias de gastos realizados a las provincias sin una contrapartida de recursos. Al respecto, el proceso de descentralización de funciones –que comenzó a finales de los setenta y concluyó en los noventa– produjo como resultado un incremento en la participación de las provincias en el gasto consolidado, desde el veintinueve por ciento en los ochenta hasta el cuarenta y cuatro por ciento en la primera década de este siglo. En segundo término, se encuentran las modificaciones al esquema de distribución, que redujeron la masa coparticipable. En este sentido, diversas medidasfueron reduciendo la masa disponible; entre ellas, se destaca la precoparticipación de un quince por ciento de la masa coparticipable y la detracción de un veinte por ciento del Impuesto a las Ganancias y de un once por ciento del IVA, con el fin de financiar el déficit del sistema de pensiones y jubilaciones tras la reforma previsional. Finalmente, el tercero de los problemas refiere a la creación de nuevos impuestos nacionales no coparticipados, en particular, el impuesto al cheque. Este último, habiendo sido creado originalmente como una fuente temporaria de recursos en el marco de la crisis de 2001, fue sucesivamente prorrogado hasta la actualidad en que sólo un treinta por ciento del mismo es coparticipado. Algo similar puede decirse de las retenciones agropecuarias, de cuya controversia se derivó, finalmente, la creación en 2009 del Fondo Solidario de la Soja. De hecho, estos dos tributos poseen una importancia fundamental en materia de recursos para el sector público nacional, en tanto explicanel veintiuno por ciento de la recaudación impositiva neta del sistema de Seguridad Social de la Nación. (SICA, 2013) Ahora bien, siendo la producción agropecuaria de Córdoba uno de las principales componentes de los volúmenes de exportación argentina, la no inclusión de tales impuestos nacionales no coparticipables en el régimen de distribución primaria –que refiere a la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias- supone la pérdida de gran parte de los ingresos derivados de la recaudación nacional por parte de las provincias.

Retomando el análisis, lo cierto es que ante la caída continua delcuarenta y seis por ciento de la recaudación total en 1993 en el monto a distribuir a las provincias en forma automática,el Gobierno nacional decidió la ejecución de diferentes mecanismos de compensación. De entre éstos, el predilecto fueron las transferencias discrecionales, queganaron importancia en los recursos totales provinciales, y pasaron de promediar 3,7 por ciento en los noventa a alcanzar un 9,7 por ciento en promedio desde 2001 (con picos del quince por ciento en períodos electorales). La otra medida orientada a compensar esta situación fue el Fondo Solidario de la Soja, que en 2009 dispuso la distribución automática entre las Provincias de un treinta por ciento de las retenciones a este producto y sus derivados. Y, finalmente, se compensó un año más tarde a los gobiernos provinciales con la creación del Fondo de Desendeudamiento, que reprogramó su deuda hasta 2030 a una tasa fija del seis por ciento anual. (SICA, 2013)

Cualquiera sea el modo en que se manifestaron, las medidas adoptadas para la compensación de las pérdidas en coparticipación, tienen en común constituir una solución parcial y no de fondo a la cuestión del manejo discrecional en materia de distribución de recursos, que ha caracterizado tradicionalmente al Estado argentino. Entretanto, bajo este esquema, la dependencia de las provincias de los recursos nacionales ha ido in crescendo, e incentiva un comportamiento procíclico en el gasto provincial que incrementa aún más el nivel de dependencia. (SICA, 2013)

A su vez, las políticas asumidas por el Gobernador Juan Manuel de la Sota al interior de la Provincia de Córdoba, también parecen reflejar la adopción de criterios discrecionales. En este sentido, tras el discurso presentado en contrariedad al proyecto nacional encabezado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner,puede esconderse la continuidad de una política conservadora que beneficia a aquellos de mayor capacidad económica. Al respecto, los ingresos de Córdoba provienen en un cincuenta y siete por ciento de aportes de coparticipación. Por su parte, el menor aporte provincial proviene en un 79,12 por ciento del Impuesto a Ingresos Brutos, hacia el interior del cual el inmobiliario representa sólo un 8,42 por ciento, siendo la menor parte aportada por el rural. (VIQUEIRA, 2013)

Ahora bien, la confección concreta de los proyectos de políticas públicas será aquel que se produzcaen respuesta al “problema de desarrollo” u obstáculo al desarrollo identificado. Sin embargo, resulta menester mencionar cómo el problema identificado, e inspiración del presente trabajo, no obstante resulta posible de ser entendido como un problema en términos de Mokate, desde el momento en que se diferencia de una mera dificultad a través de la presentación de diferentes hipótesis acerca de lo que se puede hacer al respecto, carece en la práctica de consenso respecto de, en primer lugar, el grado de insatisfacción y, en segundo lugar, de la necesidad de que un cambio se produzca en consecuencia. (Mokate, 2004)

A partir de allí, habiendo definido el problema como el manejo discrecional que en materia de distribución de recursos ha caracterizado tradicionalmente al Estado argentino, lo que se propone, en una primera instancia, refiere al reabordaje de aquello entendido en el Marco Lógico del Banco Interamericano de Desarrollo como Situación Actual, para luego proceder a la identificación de los actores involucrados, como parte del análisis de dicha situación. La pretensión, en este sentido, refiere a los deseos de inducir objetividadalproceso de planificación, por medio de la consideración de los diversos puntos de vista, en términos del reconocimiento de la tensión entre lo que es (la inconformidad) y lo que debe ser (el cambio social), por parte de los diferentes actores involucrados. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2004).

Dicho esto, la consideración de la situación actual implica remontarseen resumidos términos al proceso de transferencia asumido por parte de ciertas provincias a la Nación en torno a sus respectivos sistemas previsionales. Al respecto, las exigencias de armonización que les fueron impuestas a los gobernadores de las provincias cuyos sistemas previsionales no habían sido cedidos al control delAnses, incluida la Provincia de Córdoba, supondría por contraparte que el organismo central debería hacerse cargo del déficit de tales sistemas. De allí que la interrupción por parte del Gobierno Nacional del envío de fondos correspondientes al déficit de la Provincia de Córdoba, a comienzos de la gestión de Juan Schiaretti no obstante los compromisos que, se arguye, han sido establecidos con vistas a contribuir a tal proceso de armonización, se configure como uno si no el punto más polémico dentro de la problemática identificada. Finalmente la interrupción, desde enero de 2011 y sin previo aviso, del envío de fondos que según el pacto 2010/11 correspondía a la Nación para cubrir el déficit correspondiente a la "proporción armonizada" de la Caja, esta vez debido a la aparente no adecuación de la provincia de Córdoba, encontraría su punto más álgido en el ya mencionado reclamo interpuesto por el Gobernador de la Sota ante la Corte Suprema de Justicia en el año 2012.

Así las cosas, tal ha sido definida como consecuencia de la anterior aplicación de las categorías graglianas, el diseño de una política de redistribución de recursos de carácter institucional, entendiéndola como aquella que trasciende el intercambio político de tipo sectorial que es llevado a cabo en un marco clientelar, se reafirma como la principal necesidad.

Ahora bien, en coincidencia con Graglia, señala Mokate que la formación de políticas y programas sociales requiere de la identificación y priorización de algunas necesidades que se proponen satisfacer, o unos problemas que se buscan superar. En este sentido, al identificar y priorizar una necesidad o un problema, ‘’generamos la imagen de una transformación que buscaríamos generar: un mundo en que dicha necesidad está plenamente satisfecha’’. (MOKATE, 2004).

En relación a este punto y una vez más, tres problemas se cristalizan en el conflicto de coparticipación entre la Provincia de Córdoba y la Nación ante la ausencia de una política de redistribución de recursos de carácter institucional que trascienda el intercambio político de tipo sectorial llevado a cabo en un marco clientelar, a saber: en primer lugar, las transferencias de gastos realizados a las provincias sin una contrapartida de recursos; en segundo término, la reducción de la masa coparticipable, que se produce como consecuencia de las modificaciones introducidas al esquema de distribución. Al respecto, diversas medidas fueron reduciendo la masa disponible, entre las cuales se destaca la precoparticipación de un quince por ciento de la masa coparticipable y la detracción de un veinte por ciento del Impuesto a las Ganancias y de un once por ciento del IVA, con el fin de financiar el déficit del sistema de pensiones y jubilaciones tras la reforma previsional. Finalmente, el tercero de los problemas refiere a la creación de nuevos impuestos nacionales no coparticipados. (SICA, 2013).

4.2 El análisis de involucrados


Realizadas tales consideraciones, el análisis de involucrados presentado a continuación pretende esclarecer cuáles grupos y organizaciones están directa o indirectamente involucrados en el problema específico de desarrollo previamente identificado,comoasí también considerar: sus intereses respectivos, en relación con el problema de desarrollo; sus percepciones de los problemas que causa, o que resultan, del problema de desarrollo y, por último, los mandatos de las organizaciones de involucrados; es decir, la autoridad legal o estatutaria que tiene una organización para utilizar sus recursos para solucionar el problema de desarrollo (u obstaculizar una solución del mismo) y los recursos con los que cada grupo podría contribuir a una solución (o para obstaculizar una solución determinada) al problema de desarrollo. (BID, 2004). Tales consideraciones, se presume, permitirán el esclarecimiento en torno a las dimensiones propias de la problemática identificada, en que cada grupo relevante pondrá finalmente hincapié.




4.3 Árbol de problemas


Continuando con el modelo propuesto por el BID, a partir del análisis de actores involucrados se avanza hacia la elaboración de un diagrama conocido como “árbol de problemas”, configurándose como la visualización de relaciones de causalidad e interrelaciones entre los principales problemas entorno al problema general definido previamente, y que contribuye al análisis de la situación actual en el contexto de dicho problema. (BID, 2004).



4.4 Árbol de objetivos


Dando un paso más, el “árbol de objetivos” permite la visualización de las relaciones de tipo “medio-fin” que se plantean entre los diferentes objetivos. Esto es así según Mokate dado que existe, en primer lugar, un objetivo central que refiere a la superación del problema central como trasformación social deseada. En estrecho vínculo con el “árbol de problemas” es posible comprender la finalidad del “árbol de objetivos” de la siguiente manera: la concreción de los objetivos intermedios (medio-fin) significan la superación de las causas expresadas en el árbol de problemas. Tal concreción contribuye a la superación del problema principal (objetivo central) implicando la eliminación de los efectos que se derivan de ese problema. De esa eliminación se espera la obtención de beneficios sociales siempre en términos de la transformación social deseada. (MOKATE, 2004)


5. Opciones de políticas

Habiendo sido señalados los objetivos intermedios en el “árbol de objetivos”, y siendo estos asumidos como las superaciones de las causas del problema central, la selección por alguna de estas opciones supone, en términos de Graglia, la valoración y posterior determinación de las alternativas.

Ahora bien, en aras de lo anterior, se torna necesaria una breve consideración en torno de lo sostenido por Graglia al respecto de la decisión de análisis de políticas públicas. Para este autor, la valoración y la determinación representan las dos “fases terciarias” correspondientes a la adopción de las alternativas políticas que, a su vez, da inicio al momento de la Decisión en el marco del modelo de las “Cuatro D”. Dicho en otros términos: las alternativas políticas adoptadas son la bisagra de la decisión. Entretanto, los proyectos decididos, culminación de la fase de decisión de las alternativas políticas, son en cambio las alternativas políticas adoptadas y, también, preparadas como proyectos gubernamentales. (GRAGLIA, 2007)

Así las cosas, en tanto las alternativas posibles se constituyen como el input o punto de partida de la Decisión en general y de la adopción de las alternativas políticas en particular, corresponderá a los gobernantes y administradores valorar y determinar las alternativas políticas a preparar, a diferencia de la preparación de proyectos gubernamentales que corresponde a los diseñadores. Son los gobernantes quienes deben valorar y luego determinar las alternativas políticamente. Como consecuencia, la adopción es de naturaleza política, no obstante supone una perspectiva técnica de los gobernantes respecto a las políticas públicas. (GRAGLIA, 2007)

Señalado lo anterior, es a los fines de estudiar y analizar la adopción de alternativas políticas que resultan útiles, por una parte, el concepto de “formación de la agenda” de Cobb y Elder y, por la otra, los conceptos de “análisis racional” de Quade y de “análisis incremental” de Lindblom como las dos corrientes del análisis de políticas.

En este sentido, se comprende que a pesar de la valoración políticade las alternativas políticas éstas continúan siendo alternativas, es decir, cursos de decisión y acción incompatibles, por definición, a los fines de remover (total o parcialmente) cada una de las causas principales de cada uno de los problemas priorizados. Será en este momento particular en que los gobernantes y administradores deberán determinar cuál es la alternativa a preparar como proyecto y, consiguientemente, desechar la/s otra/s, incluyéndola de esa manera en la agenda política. En adición a este punto, es en la adopción de las alternativas políticas, que se ven cara a cara las dos corrientes del análisis de políticas: el racionalismo y el incrementalismo. De la mano de Quade, los diseñadores seleccionan las alternativas posibles más racional e imparcialmente y de la mano de Lindblom, los gobernantes y administradores adoptan las alternativas políticas más incremental y partidariamente, buscando ‘’salir del paso’’, lo que no supone irracionalidad o arbitrariedad. Irracional o arbitrario, señala Graglia, sería adoptar alternativas imposibles, financiera y organizacionalmente insuficientes, ineficientes e ineficaces, ilegitimas e ilegales. Pero, entre las alternativas posibles, deciden los gobernantes y administradores, razonablemente, según sus valoraciones y determinaciones políticas.

Por lo anterior, y en base a los objetivos intermedios identificados en el ‘’árbol de objetivos’’, la opción de política escogida en el presente trabajo como alternativa de solución al problema central es: la sanción de una Ley de Coparticipación, de acuerdo a lo establecido por la Constitución Nacional.

En vistas a la comprensión de esta selección,se vuelve importante retomar el texto de la Constitución Nacional cuando establece que “la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. En adición, el texto fundacional también dispone la vigencia de una nueva ley antes de 1996. No obstante, existen diversos obstáculos a la sanción de esa Ley que se relacionan directamente con los actores involucrados y se traducen en obstáculos a la factibilidad de la alternativa de solución. (LENICOV, 2011)

En primer lugar, es posible distinguir el “enfrentamiento” existente entre las provincias a la hora de definir la distribución primaria, en el que cada una reclama más fondos por las demandas de gasto a la Administración Nacional, que presenta diferentes argumentos según el gobierno de turno. Sin embargo, en términos de la construcción de poder a nivel nacional, lo que prevalece es la voluntad de mantener algún grado de poder sobre las provincias y decidir unilateralmente el destino de parte del gasto público en el marco de un manejo discrecional de los recursos. En este sentido, la sanción de una ley según la Constitución implicaría que la Nación vea acotado su margen de maniobra. En este punto es posible identificar obstáculos a la factibilidad política de la alternativa. (LENICOV 2011)

En segundo lugar, existe también un desencuentro de intereses entre las provincias que reciben un porcentaje menor al de su población y aquellas que tienen una participación mayor al de su población. En este sentido, la distribución por población es un indicador aproximado que asegura que todos los habitantes del país reciban la misma cantidad de fondos aunque aún no contempla a la cantidad de personas bajo la línea de pobreza ni la densidad poblacional. No obstante, según la distribución de los recursos nacionales y la población, las provincias de Buenos Aires y Mendoza y la ciudad de Buenos Aires son los únicos que aportan al fondo redistribuidor. Por su parte, Santa Fe y Córdoba, que tienen un alto desarrollo relativo, son recipiendarias, aunque en una proporción mucho menor a la del resto de las provincias. Con lo anterior, la distribución actual no puede explicarse por ningún indicador objetivo ni tampoco asegura bienes y servicios públicos a los pobres de las jurisdicciones más beneficiadas. (LENICOV, 2011)

En tercer lugar, la provincia de Buenos Aires tiene un coeficiente de distribución muy bajo que no guarda ninguna relación con indicadores objetivos: veinte por ciento por todo concepto cuando cuenta con el treinta y ocho por ciento de la población y el treinta y cinco por ciento del PIB. Por eso es que Buenos Aires aporta la mayor parte del fondo redistribuidor; Ciudad de Buenos Aires y Mendoza aportan el resto. Esto explica que la demanda de las restantes jurisdicciones de mantener o acrecentar su participación secundaria se contraste con la aspiración de Buenos Aires. (LENICOV, 2011)

En cuarto lugar, las provincias de menor peso en los aportes fiscales parecen preferir el statu quo, en el sentido de que hablar de “esfuerzo tributario propio” resulta al menos incómodo cuando el estado actual de cosas implica recibir las remesas federales y no asumir el costo político de recaudar. En este sentido, tampoco parecen desear la explicitación de todos los fondos provenientes de la Nación, iniciar procesos de transformación internos ni transparentar los subsidios directos o indirectos recibidos. (LENICOV, 2011)

En quinto lugar y finalmente la revisión de los regímenes de promoción y de los diversos subsidios, que implica definir en el marco de la coparticipación federallos costos y beneficios de los instrumentos de política activa tributaria que se utilizan para apoyar el crecimiento regional, dificulta aún más la factibilidad política de la alternativa. (LENICOV, 2011).

Hasta aquí, los ítems anteriores plantean los obstáculos a la factibilidad política. No obstante, la propia redacción del art. 57 inc. 2 de la Constitución dificulta alcanzar una nueva ley porque al exigir “una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”… “tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobaba por las provincias”. (LENICOV, 2011) Obstáculo que se entiende no sólo en términos de factibilidad legal sino también organizacional. Dando un paso más, es posible pensar que en el marco de una nueva reforma constitucional se daría una oportunidad más propicia para modificar el procedimiento destinado a tratar la ley de coparticipación, sin deslindarse por eso de los obstáculos a su factibilidad en todas las formas.

Ahora bien, pese a las dificultades y obstáculos mencionados supra, una relevante dosis de factibilidad sociopolítica acompaña la eventual instauración de una ley de coparticipación, según lo establecido por la Constitución. En relación a este punto, provincias tales como Córdoba y Santa Fe, no sólo representado en su Gobierno sino también en sus respectivas ciudadanías, manifiestan disposición a apoyar la medida en tanto un criterio fundante de la propuesta radica en contribuir por sí misma a mejorar la correspondencia fiscal, dado que no habrá más concurrencia de fuentes, si no separación de las mismas, entre la Nación, las Provincias, y los municipios. Esto es así, en primer lugar, en razón de que la implementación de dicha medida supone el acrecentamiento de la correspondencia fiscal y, con esto, las posibilidades de que cada provincia, que de por si maneja buena parte de los servicios sociales, sea capaz de decidir autónomamente qué política de redistribución del ingreso ejecutar. Entretanto, los contribuyentes estarán en mejores condiciones de reclamar por la mejora de los servicios en cuestión. Todo esto, sin perjuicio de respetar el criterio de equidad regional establecido por la Constitución Nacional, mediante un sistema de transferencias entre jurisdicciones.

6.Determinación de la alternativa

Para este trabajo, la alternativa propuesta gira entorno a dos ejes centrales: la sanción de una Ley con determinadas características y el establecimiento de un organismo garante del cumplimiento de la misma. En ese sentido y contemplando los distintos criterios analizados supra, la alternativa de política pública seleccionada deberá contar con consenso político, debiendo armonizar equilibradamente tres requisitos: 1) eficiencia en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales; 2) flexibilidad, que posibilite su permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes; y 3) simplicidad en los criterios y procedimientos de distribución. De tal modo, garantizar ese equilibrio supondrá encontrar el diseño técnico-institucional capaz de resolver adecuadamente los defectos del actual sistema, mejorando la eficiencia y la equidad interjurisdiccional de las finanzas públicas federales, dotándolas de este modo de mayor dinamismo. (PIFFANO, 1999)

Lo anterior, en aras de asegurar el diseño de un nuevo arreglo institucional de coordinación fiscal y financiera intergubernamental, que contemple y se base en los que Piffano denomina “pilares esenciales”: 1) la asignación de potestades fiscales (el “Sistema Tributario Federal”); 2) los aspectos macroeconómicos (“Reglas Macrofiscales”); y 3) el sistema de asignación de fondos o transferencias (la “Coparticipación de Impuestos”, propiamente dicha).(PIFFANO, 1999) Tales pilares refieren asimismo y de manera directa a los beneficios derivados de la resolución del problema central de política pública analizado en este trabajo.

Sin embargo, simplicidad no equivale aquí a simplismo, quizás una de las causas de fondo de la deficiencia actual del sistema tributario nacional, y por ende, del federalismo fiscal. Así las cosas, los principios que se presentan como más explícitos para cada uno de los pilares enunciados son los siguientes: a) la asignación de potestades fiscales o el nuevo sistema tributario federal, diseñado de manera que genere una mayor descentralización (principio de correspondencia fiscal), elimine impuestos distorsivos (sustitución de ingresos brutos y sellos en el ámbito subnacional), y garantice la necesaria coordinación interjurisdiciconal (armonización tributaria) y un federalismo responsable (salvaguardias para los contribuyentes). (PIFFANO, 1999)

Dando un paso más, ahora en términos del segundo pilar que refiere a las reglas macroeconómicas del sistema de coordinación fiscal y financiera interjurisdiccional, se torna necesario el establecimiento de, en primer lugar, magnitudes o techos en la distribución de lo recaudado, ligado al funcionamiento del fondo de estabilización o fondo anticrisis; en segundo lugar, límites al nivel relativo del gasto público (en términos del PBI); en tercer lugar, límites al endeudamiento; en cuarto lugar, normas referidas a los “salvatajes” de los gobiernos subnacionales ante shocks regionales asimétricos; y, en quinto lugar, otras normas relativas a la responsabilidad fiscal de los gobiernos. (PIFFANO, 1999)

Seguidamente, y al respecto del tercer pilar, el sistema de asignación o transferencias de recursos tributarios coparticipados a los gobiernos, se debe tener en cuenta: a) la tipología de los gastos públicos en que deben incurrir los gobiernos y que requieren el pertinente financiamiento, teniendo en cuenta que su diferente naturaleza habrá de plantear cuestiones metodológicas diferentes, o una cierta especificidad de abordaje para su evaluación; b) las capacidades tributarias relativas al alcance de los respectivos gobiernos; c) que las asignaciones o transferencias de fondos finalmente resultantes contemplen ambos aspectos de la política fiscal, es decir, las potenciales capacidades de recaudar impuestos propios, y un punto de referencia consensuado con relación a la estimación de las necesidades genuinas de gasto a cargo de los gobiernos. Todo lo anterior, en pos de atribuir al sistema la necesaria objetividad, equidad y solidaridad; y, al mismo tiempo, asegurar la igualdad de oportunidades a los ciudadanos en el acceso a los servicios y bienes públicos a proveer por los gobiernos, independientemente de donde ellos residan. Principios estos que, debe recordarse, son de orden constitucional. Y finalmente d) que sea lo suficientemente flexible para afrontar situaciones cambiantes de la realidad. (PIFFANO, 1999)

Como pudo observarse en el apartado anterior, modificar las relaciones fiscales intergubernamentales simboliza una tarea para nada simple; sin embargo, partiendo de una visión integral y de largo plazo, la alternativa propuesta contempla también los siguientes puntos de acuerdo común. En primer lugar, la rendición de cuentas por parte de las autoridades hacia los ciudadanos, de importancia crucial para mejorar la efectividad del gasto público. Al respecto, se comprende que para su fomento las autoridades encargadas de ejercer el gasto deberán enfrentar los costos de recaudar ingresos, al menos en el margen, y presentar cuentas detalladas y públicas sobre los ingresos y el gasto. En segundo lugar, la solución al centralismo excesivo en materia fiscal, que no descansa en aumentar los recursos disponibles a los gobiernos locales vía transferencias federales, ni en la descentralización indiscriminada de potestades tributarias. Requiere, en cambio, de mayor responsabilidad fiscal a nivel local, pero sustentada en una división de potestades tributarias congruente con la eficiencia económica. En tercer lugar, la promoción de la equidad, que deberá sustentarse en criterios objetivos y transparentes y promover el esfuerzo recaudatorio. En cuarto lugar, el funcionamiento del sistema de federalismo fiscal, que no depende sólo del marco legislativo vigente sino también del funcionamiento de sus instituciones. (MERINO, 2002)

Entonces, concretamente Merino propone: 1. esclarecer las responsabilidades de cada orden de gobierno en las áreas en que actualmente existe concurrencia; 2. reformar los programas de gasto para que respondan mejor a las necesidades regionales; y 3. reformar los servicios descentralizados y procesos de descentralización. (MERINO, 2002)

Hasta aquí, las características de la nueva ley de Coparticipación Federal. Ahora bien y en pos de la viabilidad de la propuesta, el presente trabajo considera que la sanción de una ley de este tipo deberá venir acompañada de la creación de un nuevo Órgano Fiscal Federal, que garantice la permanencia y el cumplimiento efectivo del nuevo acuerdo fiscal federal. En otras palabras, que garantice un mecanismo institucional que contenga la suficiente flexibilidad para que el acuerdo fiscal federal pueda adecuarse a las situaciones cambiantes de la realidad, evitando su violación en el corto plazo o mediano plazo. En este sentido, Piffano resalta: que las adaptaciones del sistema fiscal federal a las situaciones cambiantes, deben necesariamente estar previstas en el acuerdo federal, de modo tal de evitar improvisaciones; que las cuestiones fiscales y financieras que afectan a una provincia o jurisdicción, afectan al conjunto de las jurisdicciones y que, por ello, los problemas regionales deben federalizarse y no nacionalizarse; y que el diseño institucional debe garantizar que no se agregue más burocracia al sistema actual o que no reproduzca los defectos del sistema de decisiones políticas del actual sistema. (PIFFANO, 1999)

“Los aspectos políticos del proceso de elección institucional que conlleva la adopción de una nueva legislación sobre Coparticipación federal de impuestos deben ser estudiados para llevar a cabo un análisis completo de la cuestión. La adopción de determinadas instituciones y no otras es un asunto de suma importancia, ya que las instituciones y procedimientos de toma de decisiones afectan la formulación y los resultados de las políticas públicas. Conscientes de ello, los actores a lo largo de la práctica democrática intentan generalmente manipular los procedimientos en su favor, defendiendo la adopción de aquellas instituciones que generen resultados acordes con sus propios intereses. En este estrecho camino marcado por los intereses debe moverse, pues, el cambio institucional.” (IARYCZOWER, SAIEGH, TOMASSI, 1998:146)

En este sentido, la propuesta de este trabajo gira en torno al establecimiento de un organismo fiscal que goce de las características de “ente regulador”. En esta línea, reflexionar sobre el establecimiento de un ente regulador encargado de garantizar el cumplimiento de una ley, de trascendencia semejante como la tiene aquella que se plantea en esta propuesta, implica reconocer los antecedentes en los que se enmarca este trabajo, más específicamente, en la década de los noventa y los procesos RAE. Como se vio, durante este período tuvieron lugar procesos de privatizaciones en el marco de las reformas de primera generación. A la hora de concretar una privatización, la secuencia lógica sugiere como prerrequisito el diseño y establecimiento de un marco regulatorio que contemple el funcionamiento del organismo. Sin embargo, durante los noventa, y en la mayoría de los casos, se establecieron primero los entes y luego los marcos, en el mejor de los casos; con las consecuentes implicancias en el funcionamiento de estos entes, que más que estar basados en una ley o un marco, se establecieron por decreto y terminaron entablando relaciones de tipo contractuales.

Ahora bien, en aras de garantizar el cumplimiento de la Ley de Coparticipación, como así también la accountability horizontal y vertical de tiposocietal, el establecimiento de un organismo fiscal deberá seguir correctamente la lógica antedicha, a saber: marco regulatorio primero, luego ente. Y esto es así, en primer lugar, dado que aquello que se está legislando se trata de “un bien público”y, en segundo lugar, que a quien se debe controlar es al “Estado”. Entonces, reflexionar sobre estas cuestiones significa profundizar sobre la capacidad del Estado y, por ende, sobre su forma específica que la determina.Dando un paso más, el organismo fiscal que se propone en el presente trabajo nace de la mano del establecimiento de la ley de Coparticipación, al estar ésta compuesta también por el marco regulatorio del organismo a la hora de aprobarse en el Congreso. Más concretamente, la sanción misma de la Ley implica la aprobación de la creación de un organismo fiscal que vele por su cumplimiento.

7.Preparación de los proyectos gubernamentales: Matriz de Marco Lógico.
Retomandolas consideraciones expuestas con anterioridad, se refirió a la determinación de las alternativas políticas como una de las primeras fases terciarias de la adopción de alternativas, en el marco de la cual, los gobernantes adoptan unas, y desechan otras, según sus propias valoraciones y criterios políticos. Ahora bien, de acuerdo con el modelo relacional propuesto por Emilio Graglia, la búsqueda del bien común, la satisfacción social y la aprobación ciudadana, conlleva a que la segunda fase -la decisión- comience con la adopción de alternativas políticas, para finalmente culminar en la preparación de proyectos (programas y planes) gubernamentales, siendo éstas sus dos fases secundarias.(GRAGLIA, 2007)

En consecuencia, cada una de las alternativas políticamente adoptadas deberá ser luego preparada como proyecto (o programa), en el marco del o los planes correspondientes, siendo ésta una responsabilidad preponderantemente atribuida a los diseñadores. En ta sentido, corresponderá a éstos últimos la prevención y anticipación de los objetivos generales y particulares del o los planes, sobre la base de los cuales serán definidos los objetivos de los proyectos (o programas) integrantes, junto con sus indicadores, verificadores y supuestos correspondientes.(GRAGLIA, 2007)

Dado lo anterior, la preparación de proyectos gubernamentales se supone como de naturaleza técnica; no obstante lo cual, requerirá de una perspectiva política de parte de los diseñadores, respecto a las políticas públicas. Así las cosas, y según el modelo relacional, la preparación de cualquier plan demandará, en una primerísima instancia, la proyección (o planeamiento) de los objetivos, o de las ‘’consecuencias previstas’’, al decir de Pressmann y Wildavsky (citado enGRAGLIA, 2007) Es en este sentido, que los objetivos generales y particulares de cualquier política pública son (o deberán ser) satisfacer las necesidades sociales, mientras que los objetivos particulares son (o deberán ser) resolver los problemas públicos. Dando un paso más, así como para satisfacer las necesidades insatisfechas resulta necesario resolver los problemas irresueltos, para cumplir los objetivos generales deberán asimismo ser cumplidos los objetivos particulares. (GRAGLIA, 2007)

En relación a este punto, los objetivos de los proyectos (o programas) simbolizan aquellos que deberán ser pautados a corto o a mediano plazo (entre uno y cuatro años) mientras que los objetivos de los planes que los integran deben ser a largo plazo (más de cuatro años), dependiendo del mandato constitucional o legal de los respectivos gobiernos nacionales, subnacionales o locales. (GRAGLIA, 2007)

Entretanto, los objetivos (generales y particulares), tanto de los planes como de los proyectos (o programas) integrantes, deberán prever indicadores, dado que se comprende que los objetivos carentes de aquellos son más bien deseos que, no obstante buenos, no resultan útiles para el diseño de los planes ni de sus proyectos (o programas) integrantes.(GRAGLIA, 2007)

A su vez, se torna menester la diferenciación de ciertos matices susceptibles de ser identificados entre los indicadores de efectos y los indicadores de gestión. Al respecto, los indicadores de efectos (de impacto o de resultados) serán aquellos que sirvan para medir si las necesidades se han satisfecho y si los problemas han sido resueltos, en términos de percepción sectorial y ciudadana, tornándose por tanto ineludibles a los fines de la evaluación (o estudios de impacto). Por contrario, los indicadores de gestión, sirven para analizar y, eventualmente, corregir, los procesos de ejecución y de comunicación en las fases de la gestión, siendo imprescindibles, por ende, a los fines del control de gestión.En adición a este punto, los indicadores deberán ser verificables. Atento a ello, los diseñadores también deben prever los verificadores, es decir, los instrumentos a través de los cuales se van a comprobar los indicadores, quiénes serán los responsables de hacerlo y cómo lo harán.(GRAGLIA, 2007)

Por último, corresponderá a los diseñadores prever o anticipar los objetivos generales y particulares, en correlación con los supuestos, también denominados factores externos, siendo éstos las condiciones necesarias y suficientes para que se cumplan los objetivos de los planes y de sus proyectos (o programas) integrantes. Dicho en otros términos, representan circunstancias que deben darse para que los objetivos puedan lograrse, a pesar de que escapan a las decisiones y acciones de los gobernantes y administradores públicos. (GRAGLIA, 2007)

Por todo lo anterior, el diseño de políticas públicas supone, en definitiva, proyectar los objetivos generales y particulares de las políticas y los proyectos en función de las necesidades, problemas, causas, alternativas posibles y políticas analizadas. De igual modo, junto con los objetivos, los diseñadores deberán prever (o anticipar) las actividades, es decir, los cursos de acción a implementar, siendo éstas definidas comolos medios, y los objetivos como los fines. Al respecto, se torna menester señalar que mientras en el método racional-exhaustivo, primero se aíslan los fines, para sólo luego proceder a la búsqueda de los medios para lograrlos, el método de comparaciones sucesivas limitadas propuesto por Lindblom, sostendrá que los objetivos alimentan a las actividades y, a su vez, las actividades retroalimentan a los objetivos. (GRAGLIA, 2007)

Realizadas tales consideraciones, las actividades, en concreto, serán aquellas que definan cómo se van a realizar los planes y sus proyectos (o programas) integrantes, quiénes y cuándo lo harán (responsables y plazos). Es decir, cómo, quiénes y cuándo se van a ejecutar, comunicar y, finalmente, controlar (analizar y corregir si fuera necesario) tanto la ejecución como la comunicación de políticas públicas. Prever o anticipar las actividades requiere, por tanto, de la realización de una serie de trabajos a cargo de los diseñadores en consulta con diversos especialistas, según el sector, la materia y el territorio de la política en diseño. En particular, los diseñadores deben: 1) listar las actividades, 2) ordenarlas lógicamente, 3) programarlas cronológicamente y 4) presupuestar los recursos financieros y humanos.(GRAGLIA, 2007)

Así las cosas, listar las actividades consiste en hacer un inventario completo de las acciones que implica la realización de los planes y de sus proyectos (o programas) integrantes. Considerando que la gestión de cualquier política pública supone, básicamente, ejecución, comunicación y control de lo ejecutado y lo comunicado, los diseñadores deben listar tres tipos de actividades, principalmente, a saber:

· Actividades de ejecución: entre las actividades a ejecutar deben ser diferenciadas, por una parte, las actividades de implantación y, por la otra, las de operación


§ Actividades de implantación: cómo y quiénes implantarán socialmente y legalmente las actividades proyectadas (la legitimación y la legalización, respectivamente).

§ Actividades de operación: cómo y quiénes operarán administrativamente las actividades proyectadas (especialmente en relación con la coordinación intergubernamental y la concertación intersectorial).

· Actividades de comunicación: entre las actividades a comunicar deben ser diferenciadas, por una parte, las actividades de información y, por la otra, las de divulgación.

¨ Actividades de información: cómo y quiénes informarán las actividades proyectadas o ejecutadas a través de las oficinas de información administrativa (OIAS).

¨ Actividades de divulgación: cómo y quiénes divulgarán las actividades proyectadas o ejecutadas a través de los medios de comunicación social (MECOS).

· Actividades de control: entre las actividades de control, deben ser diferenciadas las actividades de control de lo ejecutado, por una parte, y de lo comunicado, por la otra


¨ Actividades de control de la ejecución: cómo y quiénes analizarán y corregirán lo ejecutado respecto a lo proyectado.

¨ Actividades de control de la comunicación: cómo y quiénes analizarán y corregirán lo dicho o hecho por el gobierno o la administración pública respecto a lo conocido o entendido por la sociedad.(GRAGLIA, 2007)

Después de listar las actividades, debe establecerse un orden lógico para cada una de ellas, entendiéndose por tal qué otra u otras actividades deben ser ejecutadas, comunicadas o controladas con anterioridad, simultáneamente o con posterioridad.(GRAGLIA, 2007)

Una vez habiendo sido listadas y ordenadas, según una secuencia lógica, las actividades deberán ser programadas, en vistas a lo cual es necesario establecer la duración (apreciada o estimada) de cada una de las actividades. En este sentido, y retomando lo antedicho, los proyectos (o programas) debe programarse a corto o a mediano plazo (entre uno y cuatro años) mientras que los planes deben programarse a largo plazo (más de cuatro años).Por último, con las actividades listadas, ordenadas y programadas, los diseñadores procederán a presupuestar aquellas, es decir, precisar todos los recursos que se contemplasen necesarios y suficientes para la realización de las actividades del proyecto, tanto financieros como organizaciones. En síntesis, preparar el proyecto, supondrá en estas instancias el deber de anticipar cómo será su gestión, desde la ejecución y la comunicación, hasta la evaluación de las actividades ejecutadas y comunicadas. (GRAGLIA, 2007)

Siguiendo la propuesta realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, es posible sistematizar la alternativa de política pública de la siguiente manera:



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[1]En este caso, la Corte Suprema de Justicia declara su competencia en el tratamiento de cuestiones específicamente derivadas del “Convenio Complementario de Armonización y Financiamiento del Sistema Previsional de la Provincia de Córdoba”, firmado en el año 2009 y aprobado por Ley Provincial n 9721, para los años 2010-2011. Su consideración resulta ser de suma relevancia, en tanto la Provincia ratificó el mantenimiento del proceso de armonización de su normativa en materia de jubilaciones, pensiones y retiros, bajo las pautas fijadas en la Cláusula Primera del convenio firmado el 16 de septiembre de 2008. Entretanto el Estado Nacional, asumió el compromiso de contribuir al financiamiento del régimen de jubilaciones, pensiones y retiros de la Provincia, incluyendo el Régimen Especial de Seguridad, por medio de la transferencia, por todo concepto, de la suma de $ 1.652.000.000 a la cuenta que se determine.

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